以资产绩效管理为手段提升政府公共服务水平

  以资产绩效管理为手段提升政府公共服务水平

   许航敏

   (广东省财政科学研究所广东·广州)

   摘要:行政事业性资产绩效与政府公共服务质量有着内在的逻辑联系,两者统一于手段与目的的辩证关系。现实中,行政事业性资产规模扩张迅速,但资产管理缺乏绩效导向,与政府公共服务质量相脱节,重用轻管、损失浪费等问题凸显。本文认为提高行政事业性资产运行效率,必须创新资产管理评价标准,将资产绩效与行政事业单位公共服务质量相联系,以资产绩效管理为手段,才能有效提高资产使用效率,为公众提供更多更好的公共服务。

   教育期刊网 http://www.jyqkw.com关键词:行政事业性资产;资产绩效管理;公共服务质量

   行政事业性国有资产是政府提供公共服务的重要物质基础,具有公益性、公共性、非经营性和非营利性等特点。随着经济的发展,行政事业性资产规模扩张迅速,但资产使用与管理效率却未同步跟上,重用轻管、效率不高等问题较为突出。尽管各级政府高度重视,不断强化资产管理力度,但因资产评价标准不科学,缺乏有效的管理手段,资产效率不高、配置苦乐不均等现象并未得到明显改观。未来行政事业性资产管理须改变评价标准和方法,以资产绩效管理为手段,达到提升政府公共服务质量的目的,推动服务性政府建设。

   一、行政事业性资产绩效取决于资产提供的社会公共服务质量

   我国目前对行政事业单位的资产评价参照企业资产的评价模式,主要考虑资产的经济性、效率性、效益性等指标,由于偏离行政事业性资产的性质和目标,资产评价管理不科学,无法反映真正的资产绩效,无法发挥提高行政事业性资产效率的作用。

   1.资产绩效是使用资产提供服务的结果表现

   绩效实际是某种行为实现的结果表现程度,它是一种客观存在,是人类实践行为的结果度量,是产生了真实效用的实践活动成果,具备实效性。绩效评价是一种对于实践活动结果的价值评判,有正负大小之分,体现出一种时序或阶段上的比较。行政事业性资产绩效是行政事业单位这个主体管理与使用资产动态的过程与利用资产提供服务后的效果。行政事业单位的职能决定其必须为社会公众提供高质量的公共服务,资产是行政事业单位提供公共服务的物质基础和手段。因此,行政事业性资产绩效须以行政事业单位使用资产提供社会公共服务的行为结果进行度量。

   2.行政事业性资产绩效决定于使用资产提供的社会公共服务质量高低

   资产绩效与社会服务呈正相关关系,资产绩效高,资产能够得到有效使用,则为公众提供更多更好的社会服务。无论是金融资产、实物资产还是无形资产,行政事业性资产并不依靠其产生的净现金流入,而是取决于其提供社会服务的能力。一旦行政事业性资产丧失了提供公共服务的潜力,也就偏离了行政事业性国有资产的特质,就需退出行政事业性资产的行列,所以保证和延长行政事业性资产服务能力,最大限度发挥资产的服务潜力正是资产绩效的标志和目的。

   资产绩效管理的目的在于提高社会服务绩效,社会服务绩效是本,资产绩效是末,做好资产绩效管理,以资产为载体的社会服务绩效自然能体现出来。资产绩效管理本质上是一项管理制度,是以人为本、充分发挥人的主观能动性和将责任内化的制度。强调资产绩效也是为了推动资产能够更好的服务于社会,满足公共服务均等化的要求。从财政的角度看,资产绩效是公共财政的一部分,与资金绩效、资源绩效紧密联系,共同推动财政绩效的提升。

   二、推行资产绩效管理是推动责任型政府和服务型政府的现实需要

   推行资产绩效管理不仅仅是一项管理技术的运用,更是一项管理制度的创新,这项新的管理制度对于推动政府转型、提升行政事业单位资产使用效率意义重大。

   1.有利于提高社会服务效率,推动责任型政府和服务型政府建设

   在财政支出中,一部分以流量资金形式直接用于社会领域的建设支出,还有一部分以存量形式化为了行政事业性资产,作为提供公共服务的物质基础。过去,由于缺乏资产绩效管理,资产占有多少与提供公共服务质量之间缺乏约束性的考核,各单位极力争取和持有更多资产。对事业单位来说,尤其是医疗卫生和学校,配置资产的多寡和先进水平是影响公共教育均等化和医疗卫生均等化的重要因素。加强对行政事业性资产管理,提升资产绩效,有利于提升行政事业单位的社会服务能力和水平,推动责任型政府和服务型政府建设。如广东省佛山市某区一个镇级医院,2010年度申请250万元,用于购置DR、全自动血凝仪、血细胞和数字胃肠机等设备,提升医院医疗服务技术能力。但购人高标准设备后,使用新设备的检查费标准大幅提高。从经济收益看,资产效益确实明显增长,但该镇居民并没有享受到更高质量的公共医疗服务,反而加剧了“看病贵”问题。如推行资产绩效管理,将资产绩效与公共医疗服务质量相联系,该镇医院就会充分考虑设备价格、性能与居民公共医疗服务需求满足之间的关系,在不显著增加居民看病费用基础上提供更好的公共医疗服务。

   2.有利于发挥行政事业性资产管理的主观能动性,实现由要我绩效到我要绩效的转变

   在现有资产配置和管理制度下,一个单位能够配置的资产取决于其能够争取到的预算指标,资产持有与资产使用的结果没有必然联系,资产的效率效益考核也是就资产论资产,通过资产的财务指标、创造的收益等进行衡量。因此,多配置资产、多占有资产并不会带来任何责任和压力。于是各单位在资产配置时极力多争取指标,配置后加强管理和提升利用率不存在丝毫压力和动力,造成资产闲置、浪费严重。甚至一些事业单位多配资产或高标准配置资产,不仅提升公共服务质量,反而成为单位谋取不当利益的渠道和工具。

   3.有利于倒逼行政事业单位提高资金使用缋效,破解财力切割固化难题

   在预算分配和管理中,正因为多占用财政资金资源没有额外的付出和成本,反倒是能够带来更多的部门利益。因此,一些部门单位通过对资产的多配置多占用来切割和固化本已有限的财政资金。通过推行资产绩效管理,使资产绩效与资产运行目标一致,就能打破财政分配过程中固化的利益链条,强化行政事业单位持有资产的责任,打破既有通过资产配置获取部门利益的格局,改变传统资产监管碎片化、软弱化的状况。如珠三角某市城区环卫局申请预算1146万元,用于购买垃圾运输车辆及垃圾箱、垃圾房等,从设备购置看,性能先进,价格不菲,但预算粗糙,没有对垃圾箱、垃圾房的配置进行规划,投入虽大,但垃圾处理能力并未得到明显提升,如推行资产绩效管理,将垃圾设备投入与公共卫生服务能力提升相挂钩,就能强化环卫部门的工作职责,该区大量的财政投入就能让辖区居民享受到更好的公共卫生服务。

   三、资产绩效管理的现状及问题分析

   1.资产规模扩张迅速,增值收益数量不清,管理较弱

   截至目前,我国行政事业单位总资产已超过12万亿元,因资产处置和出租出借等活动,每年资产增值收益不菲。但因缺乏规范行政事业性资产增值收益的制度机制,资产存量和增值收益并没有带来社会服务的提升。由于行政事业单位对资产缺乏管理意识,资产管理和财务管理规范不足,资产长期挂账、账实不符等现象较为普遍,资产管理水平和资产绩效较低。

   2.资产配置苦乐不均,产生的马太效应影响社会服务均等化

   我国行政事业单位由于地区、级次、部门、单位之间的差异,资产配置水平差距较大,人均资产相差悬殊,单位之间苦乐不均。例如某市政府的一个单位共7人,人均占用办公用房面积达324平方米;除办公用房外,还有闲置房产227平方米,经营出租房产面积185平方米,每年经营收益达几十万元。行政事业性资产配置不均,资产缺乏约束,导致行政事业单位互相攀比,盲目扩大资产规模,重复购置或盲目追求高标准、高性能,超编、超标配置使用资产。既耗费大量财政资金,又降低了资产的实际利用率,影响社会服务质量。以体育场馆资产管理为例,很多地方都新建不少大型体育场馆,但大赛过后,基本闲置,虽然有些地方也利用场馆举办商业性活动,但收入归行政事业单位所有,且收支缺乏透明性,容易形成资产流失。反之,随着生活水平的提升,各地老百姓的健身需求很大,但运动场地却极为短缺。从资产绩效角度看,公共体育场馆严重浪费,资产绩效不高,影响社会公共服务均等化。

   3.资产监管碎片化、软弱化,事后监管为主

   在资产监管方面,由于行政事业性资产是一种委托代理关系,对其监督管理实际上是由财政部门监管各单位,各个单位监管其下属机构资产的格局,这种资产监管格局往往呈现软弱化、运动化特征,财政部门监管不到行政事业单位资产使用情况,而上级主管部门与下属单位利益共占的思维,也使得对下级行政事业单位的资产监管乏力。由于主管部门缺乏严格的制度约束,对资产的监管较为粗放。资产使用部门(各行政事业单位)无偿取得资产使用权,成为资产寻租的最大受益者,由于资产管理体制的不健全,加上资产使用与资产评估不科学,无法对资产的使用、收益、分配给出准确界定,更无法对国有资产保值增值和资产收益实现合理分配。

   4.资产使用效率低下,间接导致资产流失

   由于我国对行政事业性资产管理采取的是分级管理制度,无法实现资产跨地区、跨部门和跨单位共享,资产利用率不高现象较为普遍。例如对某中央行政单位房产使用状况调查显示,被调查的106个在京行政单位拥有的2056.6万平方米产权房产中,有0.4%的房产处于闲置状态,面积达9.1万平方米。资产利用率低,使得部门资产处于闲置状态。在资产使用环节,一些单位管理不善,损坏和丢失现象时有发生;在资产处置环节,资产流失的渠道更为复杂,存在低价出售、无偿出借、无偿担保等问题,资产流失屡见不鲜。

   四、以资产绩效管理制度实现资产绩效内化,推动社会公共服务水平的提升

   随着公共财政体系的进一步完善,以及社会公众对财政资金分配和使用绩效的关注度上升,在已经深入开展的财政绩效管理与绩效评价基础上,推动资产绩效管理已经是大势所趋。通过推进资产绩效管理,使资产绩效内化为行政事业单位的管理行为,从而提升社会公共服务水平,既是推动政府转型,也是完善公共财政体系的重要内容。

   1.建立和健全资产绩效管理与使用规章制度,从制度上完善与规范资产的使用效率

   建立和完善资产管理与使用规章制度,通过制度约束资产管理与使用绩效。一是细分资产类别,并对不同类别资产管理与使用设定具体的绩效目标。可以参照英国审计委员会行政事业性资产分类标准:一类是直接服务资产。主要是直接提供特定服务的资产,如学校、火葬场等。第二类是出租资产,有关机构可以作为投资进入公开市场交易并获得商业回报,包括支持经济、社会活动的资产,如就业市场、社区服务站等。第三类是闲置资产,包括各类与公共服务发展及满足公共需求无关的资产。基于上述分类,行政事业单位在管理与使用资产过程中,对未列入行政办公之用的公建物业实行社会管理;对公益性物业实行部门管理;对纯粹行政办公用的物业授权各行政部门使用和管理;对空置物业通过拍卖、租赁、抵押等方式进行运营,实行资本化管理,从而实现资产的高效再配置。二是建立财政资金、资产和资源的联动机制,设定综合的绩效要求。行政事业性单位有时是资金、资产和资源同时使用,完成某项任务,如果单一考核资产绩效并不全面,要对资产、资金和资源共同运行产生的结果进行综合考察,加权三者的使用效率。因此,需建立资金、资源和资产三者联动机制的绩效考核规定,更好地反映为社会和公众提供有效服务的情况。三是对政府采购的无形资产要单列制度。如购买软件的管理与使用,由于无形资产很容易出现复制行为,保护无形资产所有人权利就成为资产管理和使用中需重点关注的问题。

   2.构建资产绩效的社会服务评价体系,由资产使用者公开评价资产绩效

   一是资产安全性评价指标。行政事业性资产公共性、公益性和非营利性和社会服务性,使得其安全性、完整性更为重要。资产安全包括公共资金投入使用的安全和最终形成资产的安全,资产完整则包括投入资产不被挪用不被流失。资产只有安全使用,才能保证资产完整和不被流失。资产完整也就产生安全,二者相辅相成。资产的安全性指标是反映资产是否流失、资产绩效大小的基础指标,通过这类指标可以评价资产占有使用单位是否维护了国有资产的安全、完整。

   二是资产采购质量评价指标。资产采购质量状况是指公共资产的可用性、资产结构布局的科学性以及不同资产的配套性。高质量的资产是公共部门高效率的前提,也是资产优化配置与使用的保证。优质的资产应该具备以下特征:①具有完整的使用价值,能独立发挥其使用功能,这是优质资产的基础;②实物资产的新旧程度;③各类资产结构优化,科学配置。如流动资产与固定资产之间的结构优化,有形资产与无形资产之间的结构优化,直接用于公共管理、公共事业的资产和间接由公共部门占用的辅助、福利等资产之间的优化等。

   三是资产使用效率评价指标。行政事业部门资产运行效率是绩效考核的核心内容之一,它重点考核资产在管理和公共事业发展中的利用是否有效率。包括:①资产在用与闲置情况。“重占有轻使用”的情况在公共部门中不同程度地存在,资产(特别是固定资产)形成后长期闲置,或基本处于闲置不用的状况,造成资源浪费的现象非常普遍。②单项资产利用率。单项资产利用率是最能详尽说明公共部门资产利用效率的指标。在实际操作时,可以通过抽样抽查的方式予以考核。③资产共享情况。为了消除不同公共部门资产购置上的重复,应该鼓励公共部门之间共享资源,特别是大型设备的使用。

   3.实行资产使用与管理者责任追究机制

   通过资产绩效管理制度引入专家智能对资产使用绩效进行科学评价,专家在资产绩效管理中不是评价资产本身情况,而是评价行政事业单位占有资产与提高公共服务质量之间的配比关系,并查找这些单位在资产使用方面存在的问题及提出改进的建议和措施,以及改进措施有没有到位,从管理的改进态度和服务质量提升等方面综合评价资产绩效,通过提高资产管理水平来提升公共服务质量。同时,建立资产绩效问责制度,在资产使用过程中,对资产绩效差、社会服务水平低的行政事业单位,按照问责制度规定进行责任评价,并执行严格的责任追究机制。将资产绩效评价结果与资产配置和调剂有机结合,通过资产绩效管理制度,落实行政事业性资产使用责任,从源头上减少其多配多占资产的利益冲动,从而提升资产绩效和社会公共服务质量。

   4.全面建立资产管理与使用的信息化记录,全程监控部分行政事业资产的收入上缴

   全面建立资产信息化系统,利用信息化手段管理行政事业性资产。各部门在资产管理中,可采用先进的资产编码技术,为资产统一编号,按号实行计算机管理,将资产登记、资产配置、资产处置、资产收费等工作统一纳入信息系统,提高资产管理的效率和准确性。针对行政事业性资产多少不均、闲置资产出租收费等问题,利用计算机网络,全程监控该类资产转让(租)行为,所得收入全额上缴财政,堵塞漏洞资产寻租漏洞。

   (责任编辑:刘海琳)

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